卢森堡外国投资审查最新立法及其对中资的影响_南京奥特赛人工智能技术研发有限公司

卢森堡外国投资审查最新立法及其对中资的影响

· 前言 ·

自欧洲议会和欧盟理事会2019年颁布“关于设立欧盟外国直接投资审查框架的第2019/452号条例”以来，欧盟27个成员国中已有23个国家宣布建立外国直接投资审查机制，其余4国也已经采取措施引入审查机制，体现了欧盟各国加强外资审查保护关键行业和国家安全的需要。

卢森堡于2023年7月通过的外国直接投资审查机制，第一个影响是中资在卢森堡以及欧盟的任何收购行为都将更加敏感，尤其是那些影响战略行业的收购行为，项目的复杂性和不确定性肯定会增加，除了传统的收购程序，还可能增加复杂、不确定和冗长的外国直接投资审查程序。

卢森堡是中企对欧投资的重要目的国。据商务部数据，截止2022年底，我国企业对欧盟直接投资存量1012亿美元，直接投资存量超过百亿美元的欧盟成员国有4个，分别为荷兰（283亿美元）、卢森堡（205.5亿美元）、瑞典（186.7美元）和德国(185.5亿美元）。

卢森堡投资审查将带来哪些影响？今天，就跟随小编的步伐一起去探究一下。

欧盟外商投资审查的覆盖范围扩大

此次《修改提案》的重点内容之一是将外国投资者在欧盟境内设立的子公司进行的投资纳入审查范围。2019年的《投资审查条例》仅针对外国直接投资（foreign direct investment），《修改提案》则将审查范围扩大至外国投资(foreign investment)。

与《投资审查条例》相比，《修改提案》第13条第4款将外国投资者的子公司及任何其控制的实体均被纳入了欧盟外商投资审查的范围。需要注意的是，该条规定不仅覆盖了外国投资者在欧盟设立的子公司，同时覆盖了包括外国投资者受益所有人在内的所有由外国投资者实际控制的实体，只要在子公司到最终受益人的整个股权结构中存在外国投资者实际控制的情形，即可纳入审查范围。《修改提案》中的审查范围与《投资审查条例》相比，有十分明显的扩张。

欧盟外商投资审查合作机制的强化

《投资审查条例》要求成员国对涉及国家安全与公共秩序的外商投资进行审查。该条例明确指出：决定是否建立审查机制或审查特定外国直接投资仍由有关成员国全权负责。同时该条例要求建立欧盟与成员国间、成员国之间的合作机制，允许欧盟和成员国对接受投资的成员国提出意见。《投资审查条例》第6条对合作机制的程序，对包括内容、期限等事项进行详细规定。根据2021年至2023年的三份《关于审查外国直接投资进入欧盟的年度报告》，从2020年10月11日至2021年6月30日，11个成员国根据《投资审查条例》第6条共提交了265份通知。2021年，13个成员国根据《投资审查条例》第6条共提交了414份通知。2022年，17个成员国根据《外国直接投资审查条例》第6条共提交了423份通知。由此可见，自《投资审查条例》实施以来，提交报告的成员国数量与提交的通知数量均逐年增加。

在提交至合作机制的案件逐年增加的情况下，欧盟计划进一步强化合作机制。在2024年《修改提案》中，第三章以独立章节的形式详细规定了“适用于对安全或公共秩序产生负面影响的外国投资审查合作机制”。与《投资审查条例》相比，《修改提案》对合作机制进行了更详尽的规定，并给予其更突出的地位。该章对成员国须向欧盟或其他成员国发函的内容和程序进行规定。值得注意的是，第7条第5款要求接受外国投资的成员国“最大限度地考虑”其他成员国或委员会针对该投资向其提出的意见。第7条第6款则要求接受外国投资的成员国与提出意见的成员国进行会谈，为解决意见中提及的风险制定解决方案。同时，欧盟委员会可应邀参会。此外，《修改提案》还规定了专家组会议、多国磋商等多样化的合作形式。

从上述修订内容可以看出，虽然《修改提案》仍然明文规定投资审查由各成员国全权负责，但是对合作机制的强化扩大了欧盟和其他成员国对投资接受国进行投资审查的影响。同时，各成员国发函的数量逐年递增亦意味着更多外国投资在接受投资审查的过程中至少需等待成员国或欧盟提出意见、接受投资国根据该意见提出解决方案后才能获知审查结果。这无疑大幅增加了投资者进行投资的时间成本，对于市场变化迅速的特定投资领域的不利影响则会更大。

欧盟外商投资审查评估标准的适用严格化

《投资审查条例》第4条对成员国确定外国直接投资是否可能影响安全或公共秩序的标准进行了规定。该条规定是建议性规定，成员国可自行决定是否采纳该标准。《修改提案》第13条亦对外国投资是否可能影响安全或公共秩序的标准进行了规定，但与《投资审查条例》第4条相比，《修改提案》第13条采用的行为模式变为了“应为模式”，成员国有义务根据该条规定的标准对外国投资进行审查。这样的规定在减损成员国投资审查自主权的同时，提高了法案的可预测性，投资者可根据此规定对自身的投资行为进行评估，进而形成合理预期，尽量避免投资进入审查程序。但是，《修改提案》仍只是较为宽泛地规定了关键基础设施的安全性、完整性和功能，关键技术的可用性，关键投入品供应的连续性等内容，对此更为具体的解释性规定则仍有待各成员国细化。

从审查的最终结果看，根据2021年至2023年的三份《关于审查外国直接投资进入欧盟的年度报告》，2020年实际审查的案件中，79%获无条件批准，12%获有条件批准，2%被禁止，未提及投资者主动撤回率；2021年实际审查的案件中，73%获无条件批准，23%获有条件批准，2%由投资者主动撤回，1%被禁止；2022年实际审查的案件中，86%获无条件批准，9%获有条件批准，4%由投资者主动撤回，1%被禁止。

通过以上数据可以看出，绝大部分受审查的交易最终均未被限制或禁止，但也应注意到，投资者主动撤回率在逐年上升，说明投资审查程序对投资者已产生实质影响，由于耗时、可能附加的限制等因素影响，被审查的投资者对于在欧盟境内继续投资的信心可能受挫。此外，在投资审查的覆盖范围急剧扩大的情况下，即使成员国投资审查的禁止率不变，也将导致更多交易受到波及。

审查流程

· 总结 ·

新法于 2023 年 9 月 1 日生效，将对来自第三国，尤其是中国的外国直接投资产生重大影响。

我们可以预见到的第一个影响是中资在卢森堡以及欧盟的任何收购行为都将更加敏感，尤其是那些影响战略行业的收购行为。

对于这些外国投资者来说，进入某些战略部门将是有条件的，甚至可能被完全禁止，尤其是与关键基础设施、关键技术、关键投入供应安全和敏感信息获取相关的部门。

其次，战略投资部门的项目的复杂性和不确定性肯定会增加。除了传统的收购程序，还可能增加复杂、不确定和冗长的外国直接投资审查程序。

此外，还不能排除成交后的监督。特别是这个问题，我们预计不确定性会变得更大，并在交易结束后的很长一段时间内对这些交易产生影响。最后，属于该法案范围内的这类项目的交易成本显然会比以前提高。